В конце прошлого года по приглашению Института Национального Развития (Литва) МПОО "АКТ" вместе с представителями местной власти, общественных объединений, СМИ, государственных учреждений, оказывающих социальные услуги и реализующих социальные проекты, изучал опыт внедрения принципиально новой для Беларуси технологии оказания социальной помощи - "социального заказа" - в соседней с нами Литве.
В Литве социальные услуги определяет Закон о социальных услугах, который также устанавливает виды соцуслуг, оказываемых в Литовской Республике, условия их организации, оказания и получения, взаимоотношения между институциями, оказывающими услуги, и их получателями, принципы финансирования соцуслуг.
Социальные услуги - оказание помощи лицам в различных неденежных формах или же пособиями. Основная цель социальных услуг - удовлетворить жизненные потребности лица и создать условия жизни, не унижающие достоинства человека, если человек сам этого сделать не может.

Хоть в Литве преобладает покупка социальных услуг у бюджетных учреждений, очевидна потребность в появлении более широкого рынка по их оказанию. Здесь особо важна политика государства и самоуправления по отношению к тем, кто этим занимается.
В законе в качестве организатора оказания социальных услуг названы министерства - Социальной защиты и труда, а также Просвещения и науки, начальники уездов и муниципалитеты. Но, в сущности, в Литве за организацию и контроль социальных услуг лицам на своих территориях отвечают муниципалитеты (органы местного самоуправления или местные советы). Также предусмотрено, что, организуя оказание социальных услуг, муниципалитет сотрудничает с другими местными советами, НПО2, религиозными сообществами и физическими/юридическими лицами, оказывающими такие услуги. С НПО, религиозными сообществами и физическими/юридическими лицами, оказывающими социальные услуги, муниципалитет на основании конкурса либо без него может заключать двухсторонний договор об условиях, контроле и финансировании социальных услуг.
Оказание услуг финансируется из государственного или муниципального бюджета, специальных фондов, фондов предприятий или организаций, оплаты за социальные услуги, благотворительности (пожертвований) и прочих средств. Обычно из госбюджета социальные услуги финансируются через программы, тогда как муниципальные администрации услуги закупают и помощь оказывают на конкурсной основе.
При финансировании общественных услуг по целевым гос- или муниципальным программам, возникает довольно много проблем и для оказывающих, и для организующих услуги:

° Даже при обеспечении финансирования услуг через целевые программы, организации каждый год не только не знают, получат ли финансирование на текущий год, т.к. конкурсы ежегодно проводятся заново, но и должны часть года работать без средств, т.к. из-за процедур подачи, проверки заявок и заключения договоров финансирование приходит лишь через несколько месяцев от начала года.
° Организации, победившие в конкурсе и получившие средства, почти не контролируются. Такая форма финансирования почти не позволяет контролировать качество оказания услуг.
° НПО очень недовольны тем, что уже традицией в подобных программах стало только определенную часть средств, а то и вовсе ничего не выделять на содержание работников и административные издержки. Между тем большую часть расходов по оказанию многих услуг как раз таки и составляет оплата труда работников.
Определение и характеристику социальных услуг и их принципов дает и "Каталог социальных услуг", в котором наиболее важными принципами являются следующие:
° децентрализации. В оказании услуг как можно больше функций передается нижним звеньям управления путем приближения социальных услуг к человеку;
° сотрудничества. При оказании соцуслуг требуется взаимодействие с получателями; другими организациями и институциями, оказывающими услуги: по здравоохранению, защите прав ребенка, правоохранительными, образовательными и пр.; др. специалистами, НПО, волонтерами и неформальными активистами.

С 1 июля 2006 г. в силу вступил новый Закон о социальных услугах, в котором основное внимание уделяется оказанию соцуслуг семьям повышенного социального риска и в которых есть инвалиды или люди престарелого возраста. В новом законе просматривается ориентация на децентрализацию и приближение социальных услуг к человеку, поэтому усиливаются функции самоуправления в этой области.

С 1 января 2007 г. за счет целевых дотаций из госбюджета в муниципалитетах будут организовываться такие услуги, как социальная опека для людей с тяжелыми формами инвалидности, детей, лишившихся опеки родителей. Целевые дотации создадут равные условия для муниципальных бюджетов в организации услуг. Это увеличит повсеместную доступность таких услуг. Одно из существенных изменений в регламентации системы социальных услуг - переход от финансирования содержания попечительных учреждений к финансированию самих услуг путем выделения муниципалитетам целевых дотаций и использования их для оказания услуг, независимо от типа учреждения. Так создаются равные условия финансировать услуги, чьи бы они ни были - НПО, уездных или муниципальных учреждений.
Социальные услуги, как уже говорилось, закупают местные советы. Практика демонстрирует, что чаще всего при покупке соцуслуг применяется модель частичного программного финансирования. В такой модели обычно, прежде всего, оценивается ситуация, нужда в услуге и ресурсы по ее оказанию. Следует оценить и проблему администрирования услуги.

Общественный заказ услуг осуществляется на основании Закона об изменении Закона Литовской Республики об общественном заказе.
Прежде всего, установив потребность и возможности финансирования, объявляется конкурс по закупке услуги. Характер конкурса зависит от суммы, выделенной на закупку.

Выделяются следующие формы общественного заказа:
1) открытый конкурс;
2) ограниченный конкурс;
3) конкурентный диалог;
4) переговоры: объявляемые либо не объявляемые.
Конкурс должен быть публично объявлен в официальном издании, также на Интернет-странице организации. Комиссия, сформированная минимум из трех лиц, оценивает техническую сторону поданных заявок, заявленную цену услуги и выбирает победителя. Как правило, госорганы победителем признают заявившего меньшую цену, т.е. побеждает организация, соответствующая всем требованиям и предложившая самую меньшую цену услуги. С победившим поставщиком заключается договор. Если в переговорах участие принимает только один поставщик, заключить договор предлагают ему, если он соответствует квалификационным требованиям закупающей организации, а его заявка вписывается в имеющиеся средства. Поставщик письменно приглашается на заключение договора, также он оповещается, что его заявка признана лучшей, а в случае переговоров с одним поставщиком - что его предложение соответствует выдвинутым требованиям, и указывается срок, в который следует прибыть и заключить контракт.
Организация-покупатель в документах о покупке излагает всю (если закон не устанавливает иначе) информацию об условиях и процедурах покупки. В конце покупок заключается договор между двумя (или более) сторонами о покупке услуг и определяются все условия, связанные с выполнением договора. В законе предусмотрено, что дается определенное время на обжалование решения.
Процедуру общественного заказа контролирует Служба общественного заказа при Правительстве Литовской Республики.

ПРИМЕР: Опыт Вильнюсского горсовета в организации услуг по дневной опеке детей в 2003 - 2004 гг.
Выявление проблемы. В 2002 г. в муниципалитете города Вильнюса была выражена глубокая озабоченность положением детей из группы социального риска. Поскольку на то время в г. Вильнюс уже не осталось бесплатных учреждений дополнительного воспитания, многие дети из нуждающихся семей свои дни вынуждены были проводить на улице, в полуподвалах, супермаркетах, где они начинали понемногу красть, нюхать клей или заниматься прочей непотребной деятельностью. Было замечено, что успеваемость детей из нуждающихся семей постоянно падала, т.к. дети практически приходили в школу, не выполнив домашнего задания, т.к. дома нет элементарных бытовых условий для приготовления уроков, а взрослые к тому же заставляли детей попрошайничать, чтобы у родителей были деньги на покупку алкоголя. С другой стороны, в то же самое время в Отдел социальной защиты Департамента по здравоохранению и социальным делам администрации Вильнюсского городского муниципального совета обратилось несколько НПО, работающих с детьми и молодежью, с просьбой выделить средства на содержание основанных ими детских дневных центров.

Оценка ситуации. Прежде всего, было решено оценить сложившуюся ситуацию, т.е. проверить потребность детей в услугах по оказанию опеки в дневное время в г. Вильнюс и оценить имеющиеся ресурсы для оказания этих услуг. Работа была довольно сложная, т.к. практически не было ни одной институции, которая обладала бы полной информацией о семьях, дети которых нуждались в дневной опеке, т.к. каждая институция на семьи смотрела только со своего узкого угла, например: малые доходы семьи, бытовое насилие в семье, низкая успеваемость. Требовалось объединить усилия работников разных институций и систематизировать все имеющиеся сведения, т.к. иначе невозможно было оценить весь масштаб потребности в услугах. Нелегко было оценить и имеющиеся ресурсы по оказанию дневной опеки, т.к. нет точной обновляемой базы данных НПО, которая систематизирует сведения по видам деятельности. За основу были взяты сведения из базы данных Информационного центра поддержки НПО, однако их нужно было перепроверять в каждой сенюнии (внутригородском районе) Вильнюса, т.к. сведения были очень неточны. Также оценить требовалось и проблемы администрирования услуги. По устоявшемуся порядку, горсовет ежегодно объявляет Конкурс проектов по социальным инициативам НПО, таким образом хоть отчасти обеспечивалось финансирование работы НПО. Но проектное/программное финансирование в области социальных услуг нестабильно, т.к. нет гарантии, что проект будет финансироваться и на какую сумму; ему свойственна периодичность с разрывами, горсовет реально контролирует только правильность расходования своих бюджетных средств, но совершенно не отслеживает сам процесс и его качество, т.е. НПО сами заботятся, как привлечь детей в дневные центры, а их работа не стандартизирована. Посетители детских дневных центров чувствовали себя небезопасно, т.к. по окончании проекта дети нередко вновь оказывались на улице.
Подготовка плана действий. Оценив ситуацию, решено, что в г. Вильнюс имеется достаточное количество организаций, которые могут оказывать услуги по опеке детей в дневное время, известно приблизительное число детей, которым особенно необходимы такие услуги. Следовало решить проблему более эффективной организации услуги, чтобы она была доступна каждому нуждающемуся ребенку. Для этого было решено подготовить описание (стандарт) услуги по дневной опеке ребенка и модель долгосрочного финансирования услуги по принципу "деньги вслед за клиентом", т.е. отказаться от институционального финансирования и перейти на финансирование самой услуги. Таким образом, была подготовлена стратегия организации "продленного дня". Она была внесена на рассмотрение Совету, одобрение которого позволило администрации принять конкретные меры по осуществлению стратегии. Выделены два основных направления деятельности: подготовка описания услуги и порядка финансирования.
Осуществление. Особо важно было определиться, что включить в услугу по дневной опеке, т.е. ее содержание, а из этого будет следовать и потребность в административных ресурсах. В Литве за формирование социальной политики отвечает Министерство социальной защиты и труда, но оно основное внимание на тот момент уделяло регламентированию денежной социальной поддержки, оставляя услуги на самотек. Поэтому описание услуг работники Отдела социальной защиты должны были подготовить сами. Через некоторое время выяснилось, что в этом был и позитивный момент, т.к. в дальнейшем, уже в процессе администрирования этих услуг, легче было оценить ее эффективность, оценить пробелы в социальной работе. Подготовленное описание услуги стало коренным моментом в осуществлении новой модели организации "продленки" для виленских деток.
Подготовленное описание услуги очень широко и достаточно конкретно, что позволяет при оказании и администрировании услуги избежать расхождений.
После подготовки описания/стандарта услуги продленного дня, началась разработка документов, гарантирующих долгосрочное финансирование этой услуги. Специалисты Отдела социальной защиты обратились в Комиссию общественного заказа Вильнюсского городского совета с просьбой посоветовать, как следует организовать общественную закупку данной услуги. Все-таки у специалистов отдела возникли сомнения, стоит ли пользоваться методом общественной покупки при покупке услуги дневной опеки для детей, т.к. таким образом, был бы только один победитель, который оказывал бы услуги в своей сенюнии. Специалисты Отдела социальной защиты стремились к по возможности как можно более широкой доступности этих услуг, в идеале - в каждой сенюнии города. Поэтому решено было организовать конкурентные переговоры "Оказание услуг по дневной занятости и социализации детей дошкольного и школьного возраста из проблемных семей в 2003-2004 гг.". Этот способ отбора позволил отобрать 6 институций по оказанию услуг, которые оказывали услуги "продленки" в 9 сенюниях. Конкурентные переговоры позволили организаторам услуг договориться о снижении цены на услуги, которая в результате переговоров составила 9,5 Lt на одного ребенка в день. Таким образом, были созданы условия для осуществления принципа "деньги вслед за клиентом". Организуя оказание услуги, ясно была охарактеризована сама процедура, как ребенок принимается в дневной центр, это гарантировало четкость и достаточную прозрачность процедуры.

13.1. Схема оказания услуг:
Услуги в детском дневном центре планируются и оказываются на основании индивидуального плана помощи ребенку, составленного на собрании по обсуждению случая (далее - Собрание):
Институция, узнав о направлении ребенка на продленку, проводит Собрание с участием представителей Покупателя. На Собрание приглашаться могут и родители, представители школы, полиции и пр. служб;
На рассмотрение Собранию вносится исследование ситуации ребенка (приложения к договору 2, 3),
Если Собрание решает, что ребенку и его семье необходима помощь, составляется индивидуальный план помощи ребенку (далее - План) (приложение к договору 4), в котором предусматриваются цели оказания помощи, задачи, действия и обязанности участников, показатели достижений и ближайшая дата пересмотра Плана;
Собрание протоколируется с подписью всех участников.
Все учреждения, участвующие в процессе, сотрудничают в выполнении задач Плана, действия координирует дневной центр;
Оценка помощи, оказываемой ребенку, дается, и дальнейшая помощь планируется на Собраниях не реже, чем раз в квартал;
Покупка услуги в дневном центре прерывается планово, оценив на Собрании достигнутые успехи и усилиями центра обеспечив интеграцию ребенка.
Воплотив планы в жизнь, Вильнюсский горсовет пополнил систему услуг еще одной комплексной услугой для ребенка и его семьи.

Оценка. Год спустя после внедрения услуги была проведена проверка дневных центров (общественное учреждение "Центр социальной информации"), которая методом непосредственного интервью оценила эффективность услуг по занятости и социализации детей в дневных центрах. Проверка показала, что 70% детей научились содержательно проводить свободное время, 61% детей признали, что у них лучше пошли дела в школе, 51% - что улучшились отношения с друзьями, и целых 42% сказали, что заметили положительные изменения в своем поведении. Исследование показало, что выделяемых средств недостаточно, т.к. дети хотят больше экскурсий, поездок, тур- и велопоходов, спортивных занятий, а на это требуются дополнительные средства. Итоги проверки были переданы членам Вильнюсского горсовета, всем заинтересованным лицам, центрам и широкой общественности. Исследование подтвердило, что долгосрочная индивидуальная работа с детьми и их семьями эффективна, использование средств - целесообразно, процедура организации услуги - прозрачна.

Члены общества удовлетворены, т.к. проблемы конструктивно решаются в местном сообществе с участием членов самого сообщества, семьи охотно сотрудничали, т.к. не испытывали страха, что кто-нибудь покушается на их детей. Дети были довольны, т.к. могли быть просто как все. Проблемы, выявленные в ходе проверки, были учтены при проведении упрощенного открытого конкурса по закупке услуг на 2005-2006 гг.

1 По материалам "Анализ опыта покупки социальных услуг у неправительстенного сектора в государствах - членах Европейского союза. Вильнюс, 2006". © Nacionalines pletros institutas. Полная версия анализа и другие материалы по социальному заказу размещены на сайте http://adukatar.net/index.php?content_id=393

2 Неправительственная организация (НПО) - в широком смысле это понятие обозначает группу лиц, по собственной воле и с общего согласия объединившихся в добровольно основанную организацию, формальную либо неформальную, в форме социальной поддержки или благотворительной организации. В первую очередь НПО определяется по тому признаку, что ее деятельность не направлена на получение прибыли. НПО свойственно то, что они применяют новые, нетрадиционные способы решения социальных проблем. Зачастую они первые замечают потребности и проблемы и первые на них реагируют. Поскольку они работают в сообществе, у них есть возможность быстрого приспособления к потребностям. НПО общаются с клиентом напрямую и основываются на партнерстве, они более доступны, чем административные учреждения. Они также берут на себя риск по решению непопулярных проблем, не придаваемых общественной огласке или не подлежащих вниманию государственной администрации (за отсутствием соответствующего законодательства). Важной их функцией является контроль различных органов в осуществлении задач на различных политических уровнях. В разных странах эта функция выполняется по-разному, в зависимости от реальных возможностей.
"прАКТыка" - электронны часопіс для АКТыўных людзей